汪恕诚部长在全国水利厅局长座谈会上的讲话
中国水利报
2001-09-26
在改革和完善管理体制上下功夫
努力把水利工程经营管理提高到新水平
汪 恕 诚
（2001年9月21日）
今天想利用这次座谈会的机会，专门谈谈水利工程经营管理问题。
新中国成立50多年来，全国建成了一大批水利工程，累计加固、新建堤防26万多公里，建成大中小型水库8万多座，水闸3万多座，有效灌溉面积达到8亿多亩，建成水电站5万多座，机井、塘坝均以百万计，形成5000亿元以上的固定资产，这些水利设施在保障经济社会发展方面起到了十分重要的作用。1998年大水以后，中央采取积极的财政政策，通过发行国债，大幅度增加水利投入，水利建设规模空前，成效显著。“十五”期间，水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，将会得到更大的发展。如何把水利工程建设好、管理好，建立科学、良性的管理、运行、维护、发展机制，使其能够长期发挥应有的效益，这是一项长期的重要任务。现在许多水利工程老化失修、工程不配套，水管单位生存和发展困难较多，水利工程经营管理薄弱成为水利工作中一个十分突出的问题。产生这些问题，既有体制原因，也有机制原因，既有先天不足，也有后天失调，我们要综合分析影响水利工程经营管理的各种因素，按照社会主义市场经济体制的要求，深化改革，大胆探索，努力建立符合我国国情的水利工程管理体制和运行机制。
下面，从六个方面来分析。
一、规划计划工作要为水利工程经营管理奠定良好基础
规划和前期工作是水利工程管理的重要基础。做好这项工作对于从源头上保证水利工程良性运行具有十分重要的意义。在长期的计划经济思想的影响下，水利工程的规划和前期工作习惯于单纯的工程技术要求，只考虑如何满足技术规范要求，如何保证安全，而对工程的经济问题，如管理机制、投入机制、价格机制、运行机制等缺乏认真的分析研究。项目的立项审查也只重视工程技术审查，对经济和管理体制问题关注不够。水规总院审查项目安排各个专业的人员参加，专业很齐全，但没有学经济专业的人员。报送国家计委的立项文件没有工程的管理方案。这种状况已到了非改不可的时候了，规划计划工作如何才能为水利工程的经营管理奠定良好基础呢？我认为应从以下几方面着手：
1、调整规划设计思路。调整规划设计思路，包括三个方面：一是规划和前期工作要从经济社会发展对水利的要求，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的角度出发，充分发挥水利工程的综合效益，在宏观上把握好规划设计思想。二是根据市场经济时代特点，规划设计要有利于水利工程的经营管理，有利于经济效益的发挥。三是前期工作要在重视工程技术方案设计的同时，更加重视经济问题和管理方案的设计。
今年上半年温家宝副总理在检查东北抗旱时对调水工程提出了五点要求，其中特别强调：大的调水工程，要和水利建设投入机制、管理机制、运行机制、价格机制有机结合起来，上报工程项目要有两个方案，一个是建设方案，一个是管理方案，要建立合理的水价形成机制。在听取山东省委省政府工作汇报时又提出：解决水的问题，需要考虑两个结合。第一个结合，就是工程建设要同工程运行、经营管理、用水机制和价格机制相结合。第二个结合，就是供水、节水和治污相结合。温副总理的指示核心就是在规划和前期工作中就要重视管理问题，要为工程建成后的正常运行创造条件。这对我们做好规划和前期工作具有很强的指导意义，我们已将温副总理的五点批示转发给大家，希望认真学习领会，在实际工作中贯彻执行。
2、全面开展项目的经济分析和管理方案设计。项目的经济问题，从宏观上来说是研究项目的社会经济效益，即国民经济评价，在微观上讲是研究项目本身的经济可行性，研究项目资本金比例、资金筹措方案、股本结构和价格机制等问题，对纯公益性项目，重点要落实项目运行管理经费来源等问题。项目的管理方案，是根据经济研究的成果作出相应的制度安排。包括项目法人或业主的组建，法人治理结构，以及运行管理机制等问题。
今后项目设计除了技术设计外，还必须包括经济和管理方案的设计，在上报建设方案的同时，还要上报管理方案，有水、电等商品产出的，还要有价格方案。为了积极稳妥地推进这项工作，要对现行勘测设计规程规范进行修改补充和完善，重点增加工程管理和经济方面的内容。
例如，在南水北调工程的前期工作中，按照社会主义市场经济体制的要求和市场机制运作方式，加强了工程水价形成机制、资金筹措结构、节水治污和管理运行机制的研究。目前正在制订包括南水北调工程水价分析研究、南水北调工程建设与管理体制研究等在内的12项专项规划，作为南水北调工程规划总报告的一个重要组成部分。南水北调工程要按照市场经济体制要求，成立调水公司。在资本金的筹集上，中央和地方按一定比例共同出资，各地的出资将根据需要水量多少确定。地方资本金来源可以从调整城市水价取得。在分析水价时考虑了还本付息，成本中考虑了固定资产折旧和运行管理费等各种费用。这样工程建成后就可以做到经济上的良性运行。现在南水北调经营管理体制的研究，已经对各地的调水工程建设产生了积极影响。我深信，只要坚持实践和探索，我国的水利建设很可能会走出一条新路。
又例如，在枢纽工程设计方面，水利部最近报送国家计委的几个枢纽项目，如嫩江尼尔基、澧水皂市、右江百色等水利枢纽工程，基本上按照市场经济的要求进行立项审核工作。主要做法是：根据经济社会发展需求和工程投资与效益关系等，确定水库工程规模，通过研究工程建成后的水价、电价，分析工程供水和发电等经济效益，测算需要的贷款规模和资本金大小，落实建设资金构成，确定工程经营管理体制，使工程的规模、投资和效益关系相协调，为工程建成后能够按照设计良性运行打好基础。四川都江堰等大型灌区配套及节水技术改造工程，按照市场经济要求和规律进行了立项审核。堤防等其他工程设计，从工程管理运行角度考虑，重点是在设计中明确工程的管理单位和管理资金来源渠道。
最近我们也面临着小浪底建成后的运行管理问题。小浪底水利枢纽是一座以防洪（防凌）、减淤为主，兼顾供水、发电的多目标开发综合利用的水利工程，是以社会效益为主的公益性项目。从目前情况看，概算总投资347亿元，债务近120亿元，经营收入不足以偿还银行贷款。如果不采取措施，该项目又会形成不良资产。
3、树立为业主服务的观念，推进设计改革。设计工作如何为水利工程的经营管理服务呢？对设计院来说，改革首先要转变思路，在为政府负责的同时，还要树立为业主服务的观念。设计院要通过对业主服务，体现对国家负责。我们的设计院是计划经济下的产物，长期以来，设计任务是计划安排的，设计费用是由上级拨付的，所以，设计工作更多地表现为对上级负责。这种体制就使设计往往更多地强调工程安全，而较少地考虑工程的经济效益。而在市场经济国家，没有我们这样的设计院，他们叫咨询公司，公司是为业主服务的，根据客户的要求，提供技术设计、经济分析、项目融资、运行机制等项目全过程的咨询服务，从而使项目在技术上可行，在经济上有可靠的投资回报，通过优质服务赢得市场。而工程的安全性是通过执行国家的法律法规，遵循规程规范来得到保证的。
随着改革的进一步深入，设计院“事改企”，直接为业主服务，前期经费由业主提供，设计进入市场，是必然趋势。把服务对象转为业主，不仅仅是一个观念的转变，而是因为业主作为工程的投资方，它既要考虑工程的安全，也要考虑工程的经济效益，计算工程的投资回报，必然会对设计中工程的经济问题、管理问题给予更多的关注。业主出资，与设计院订立合同，他们之间是一种契约关系，这时设计院就必须为业主服务了。为提高设计水平和效率，业主可以通过招投标方式，选择最合适的设计单位承担设计任务，可以实行设计监理制，委托监理人员对勘测设计全过程进行监理。目前，广西白色水利枢纽工程实行了设计监理制，业主通过招标方式选择设计监理单位。
二、工程建设要为水利工程经营管理创造良好条件
搞好在建工程，不留隐患，不留尾巴，就可以为工程建成后的经营管理创造有利条件。在水利工程建设中实行业主责任制、建设监理制、招标承包制，有利于保证工程建设的质量、工期和投资控制。因此，在建工程推行“三制”是水利工程建成后能否良性运行的重要体制保证。
在“三制”中，首要的是业主责任制。业主责任制是指在投资来源多元化以后，各投资方组建一个公司(股份有限公司、有限责任公司)即业主，由它来负责完成筹集资金、组织建设、生产运营和偿还贷款等全过程的工作，从而建立起一种各类投资主体自求发展、自觉协调、自我约束、讲求效益的微观运行机制。业主责任制的特点是贷还结合、建管结合。因为工程建成后业主就是管理单位，要用工程的经营收益来归还贷款，有经营管理的任务，因而在建设过程中能更好地处理工程进度、质量、造价等关系，充分考虑到工程安全的要求，从更宏观的角度来重视工程建设的质量和效益，提高建设水平。推行业主责任制，并不是要由业主自己从事具体的建设和管理工作，而要实行“小管理，大承包”，用市场经济的办法，优化资源配置，动员社会的力量来进行水利建设。在推行业主责任制的同时，要同步推行建设监理制和招标承包制，形成一个完整的建设管理体系，保证工程项目的顺利实施。
目前，水利工程建设中还存在一些问题，这两年在中央电视台就曝光了好几次，部重点项目稽查办也查出不少问题。这些有问题的工程主要是“三制”推行不好，业主组建、招投标、监理等都不规范，特别是业主责任不到位，业主没有充分的经营自主权。同时规避招标的现象仍然存在，邀请招标比例过大，监理单位普遍依附于主管单位，监理的监督作用未充分发挥，等等。
今后，要进一步加强建设管理的工作力度，严格执行“三制”，为水利工程经营管理创造良好条件。一是严格实行业主责任制，明确是业主对项目建设全过程负责，落实业主在项目建设管理中的权力、义务和责任，确保业主责任真正到位。二是规范水利工程建设项目招标投标活动，凡达到国家规定规模标准的工程项目施工、重要设备和主要材料采购，必须依法招标，提高公开招标比例，严格控制邀请招标，招标设计及标底编制要合理等。三是加强建设监理，强化监理责任。加强对监理单位和监理人员的资格管理，坚持持证上岗和违章违法的处罚、清退制度。四是要提高科学技术水平，实现建设管理现代化。
三、界定经营管理性质，明确经营管理责任，是搞好水利工程经营管理的前提
前不久新华社国内动态清样刊登了“河北王快水库存在诸多安全隐患”一文。这个水库属于河北省保定市，是一座以防洪为主兼顾灌溉、发电的大一型水库。水库管理处职工450人，属差额拨款单位，经营收入主要是水费（电站装机2.15万千瓦，属电力系统），财政拨款只够离退休人员工资以及现有职工工资的三分之一，水库运行维护费没有稳定的来源，水费收入连发工资都不够。部分设施老化失修，工程管理比较混乱。王快水库的问题在全国很有代表性。长期以来，水利工程建成后如何保证良性运行问题，始终没有很好研究解决。
水管单位现在问题很多，突出表现在经费不足，管理薄弱。我这里有几个统计数字，很说明问题。一个是全国5000多个国有水库、水闸、河道管理单位，有拨款的水管单位只有三分之一，在纯公益性的1304个水管单位中没有拨款的达到40%。二是目前农业供水价格一般只能达到成本的三分之一，水费收缴率只有一半左右。三是1999年全国国有水库、水闸、河道工程管理单位人数达41.68万人，是成立时批准的编制12.4万人的3.36倍。
水管单位的问题引起了国务院领导同志的高度关注。前几天新华社国内动态清样又刊载“数千亿元的水利工程管理艰难亟待改革”的文章，李岚清同志批示：请国务院体改办会同有关部门提出改革方案。现在，体改办领导同志已经和我部取得联系，要作为专题进行研究，提出解决意见。9月9日温家宝副总理在国务院办公厅《专报信息》“病险水库除险加固工作情况及建议”上又明确批示：“恕诚同志：在抓紧病险水库除险加固工作的同时，要着手研究水库管理体制和运行机制的改革问题，特别要加快水价改革，提高供水效益和提取工程折旧及大修费用的能力。要精简机构和人员,减少费用开支，完善规章制度，建立严格的责任制和奖惩办法，加强和改善对水库的管理。”最近，部建设与管理司将发表一篇文章，对水利工程管理单位体制改革问题进行探讨，大家可以很好读一下。
我认为水管单位根本的问题是经营性质不清楚，经营责任不明确。因此，要加强水利工程经营管理，前提是要对水管单位进行分类，界定经营性质，明确经营责任，也就是对公益性工程和经营性工程要实行不同的管理体制，相应的经费来源也不同。公益性工程要明确定为事业单位，其编制内人员和管理维护经费要纳入公共财政预算，编制外人员由开展多种经营的收入解决。经营性工程则明确其企业的性质，按照市场的规则进行运营管理。
大多数水管单位是综合性的，既承担一部分公益性任务，也有一部分经营收入。对于这样的水管单位，要做好四件事：
1、定员定编。按照精简高效的原则，确定水利工程管理单位机构设置和人员编制，编制内的人员和运行管理经费由经营收费和财政事业费支付。要根据定员定编和经营收费情况，明确财政事业费补助数额。
2、确定经营收费价格，保证经营性收费足额收取。经营收费，如电费、水费等，必须按国家政策规定的标准到位。国家已明确水费属于经营性收费，不是行政事业性收费，要按照补偿成本、合理受益、公平负担的原则，合理制订和调整水利工程供水价格。所谓补偿成本应该包括工程折旧、大修理费用、日常运行维护费等费用，有贷款的还要包括财务费用。我们要按照这个精神，积极工作，加快水价改革步伐。对工业和城市供水的水价要按照补偿成本，合理盈利的原则进行调整。对农业供水价格可以对定额外供水较大幅度提价。我们要把水价调整对水资源配置的重要作用向地方政府和有关部门讲清楚。今后要明确因价格不到位而造成的亏损由财政补贴。
3、财政事业费要按规定足额支付。我们自己要算清帐，如在定员定编基础上，人员机构经费以及工程运行维护耗费如何确定，公益性和经营性资产如何界定等，否则，争取财政拨款就没有说服力。这里有定额标准制定等问题，我们要加强有关的基础工作。如因财政原因造成已建工程不能正常发挥效益的，原则上不开工建设新项目。
4、积极开展多种经营，增加职工收入，稳定队伍，搞好企业。这一点我在后面讲。
四、加强财务管理、开展多种经营是水管单位加强经营管理的两个轮子，要下大功夫抓紧抓好
（一）财务管理是经营管理的核心
要作好经济上的开源、节流两篇文章。对于公益性水管单位主要是在保证事业经费足额支付的基础上，通过加强内部管理，降低工程运行管理成本。要建立符合水管单位性质和工作特点的管理制度以及与之相配套的财务核算制度，按照工程维修养护定额标准，核算经费和人员，加强成本控制。积极推行管养分离是加强水管单位内部管理的重要措施。管养分离，即工程管理和维修养护职能分离，维修养护职能和人员从管理机构中分离出来，组建内部的维修养护公司，工程管理机构通过与维修养护公司签定合同，实行合同管理。管养分离有助于建立精简高效的管理机构，提高工程养护管理水平，降低运行成本。目前黄委、上海、新疆生产建设兵团等正在积极进行管养分离的改革，取得了一些有益的经验，各地应积极探索，大力推进。
对于综合性水管单位，在加强管理、降低运行管理成本的同时，还要大力加强经营收费，盘活存量，扩大财源。
首先要加强经营收费。经营收费价格到位后，要强化收费管理，提高水费实收率。近年来，许多水管单位对水费计收方式进行大胆的改革和探索，收到了良好的效果。这里举几个例子，希望大家不断总结经验，加强这项工作。
内蒙古河套灌区是全国特大型灌区之一，为收好农业水费，该灌区管理局积极进行水费收缴体制改革。一是改革计收方式，划小收费单元，避开乡、镇等中间环节，明确用水缴费的责任主体，推动成立农民用水者协会；二是实行供水收费一体化，用水和交费挂钩，采取“优费优水，先费后水，按费排队，以费定量，供够关口”的具体措施；三是采取按“亩次计费”的办法，合理核定农户的最终水费负担，农民按“亩次计费标准”对斗渠口计量的水费进行分摊；四是制定严格的水费计收奖罚办法。近几年水费收取率一直为100%。
山西省夹马口扬水工程管理局利用市场机制，对发生水经营行为的各个实体，层层建立买卖关系，实行合同制供水。用水户预购水票，一张水票就是一份供用水合同。在全灌区实行一种水票，用水农户不再负担供水票以外的收费及排工，任何人不得随意改变其收费标准。同时在管理局建立管理信息系统，为灌区3万多农户建立起用水费用帐，提高了水费计收透明度，有效地遏制了水费收取中存在的“加价加码”现象，减轻了农民实际负担。1997年到2000年水费实收率持续100%。
湖南浏阳的一些灌区努力提高供水服务质量，在抗旱紧张时，灌区干部职工日夜坚守渠道，确保送水到田头，服务到心头，保证了灌区全面受益，群众对此十分满意，纷纷自觉主动交纳水费，支持灌区收缴水费。
其次，要盘活存量。盘活存量通俗的说就是想办法使现有资产产生经济效益。盘活存量有很多形式，一种形式是资产变现，即将实物形态的资产变为货币形态的资产，如出售土地获得“级差地租”,还有一种是用现有资产与其他投资者组建股份制公司，把资产变为股权。目前我们水管单位经营性资产大多规模较小，经营分散，通过资产变股权，组建股份制公司，扩大了经营规模，实现规模效益，创造一定条件后还可以上市，在资本市场上募集资金。实力壮大后可以通过兼并、收购其它企业，实现资本的快速扩张。
水利系统已有四川乐山电力股份有限公司、新疆汇通（集团）股份有限公司等11家企业（还有重庆三峡水利、四川明星水电、岷江水电、浙江钱江水利、福建闽东电力、广西桂东电力、重庆乌江电力、河南九龙水电，上海原水股份）相继成为上市公司，从资本市场上募集了大量的资金，也为水利系统开展资本运营积累了一些经验。部直属一些事业单位和其它地方的一些水利企事业单位也正在抓紧组建资产运营公司，也在向这方面努力。
（二）大力开展多种经营
应该说，水管单位多种经营搞得还是不错的，据统计，1999年全国国有水管单位收入总计118亿元，其中多种经营纯收入20亿元，多种经营纯收入占总收入的17％。但目前多种经营发展不平衡，全行业职工整体收入偏低，经济状况较差。水管单位推进改革，安置大量的富余人员，要弥补事业经费不足，要提高职工收入，都需要大力开展多种经营。开展多种经营主要把握以下三个方面。
第一，分析市场需求，注重发挥自身优势。一定要根据市场的需求和自身的能力确定本单位多种经营的方向。根据市场需求就是要对国际国内市场状况、行业市场状况、产品市场状况作出分析，从而对产品或服务的市场需求作出预测，选择市场空间大的行业和产品。自身能力包括财力、技术专长、人员结构、不动产等各种条件。根据自身能力就是不要做那些自己力量承担不了的事情。目前大部分水管单位实力不强，资金不多，人才结构不合理，开展多种经营更要依托行业和自身的优势。我们有什么？有水，有土地，有水利技术人才，这是我们的优势。我认为，要充分发挥这些优势，重点发展供水、水电、水利旅游、水产养殖、农林畜产业、建筑施工等方面的业务。这些领域风险较小、投资不多，能较多地安置人员，市场前景也看好。另外，这几年国家对水利投入大幅度增加，有资质条件的单位可以在水利建设市场大显身手，发展壮大自己。
有的水管单位围绕自身优势开展多种经营，取得了较好的效果。如湖北省漳河工程管理局，充分利用水能优势，在漳河上兴建了7处小水电，总装机9630千瓦，年发电量4500万千瓦时，年发电收入达1500万元；利用漳河水库的水域资源的优势，发展水产养殖，大大增加了该局的收入；利用水库各具特色的人文景观和自然景观，发展水利旅游业，成为省级风景名胜区，水利旅游成了新的收入来源；利用土地资源，发展花卉苗木种植；利用技术人才优势，紧紧抓住国家加大水利投入的机遇，积极抢占水利建筑市场，2000年收入达2800多万元。多种经营安置了700多人，有力地促进了漳河工程管理局的改革和发展。
第二，在企业制度创新上下功夫。首先，要明晰产权，以水管单位作为多种经营企业的出资人，还可以吸纳社会资本，实现股权多元化。实践证明，产权多元化，股权分散化有利于增强企业活力。股份合作制把劳动合作和资本合作有机结合，既符合现代企业制度的改革方向，又符合中小企业的实际，近几年来显出了极强的生命力，水利多种经营企业也可以采取这种形式。其次，完善企业法人治理结构。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，“公司法人治理结构是公司制的核心”。法人治理结构又称公司治理结构，是指公司制企业中股东大会、董事会和经理层、监事会之间划分权力、责任、利益，以形成一种相互制衡、相互依赖的组织制度安排。这种既有分工，又有制约的新型的治理结构，在体制和机制上促使他们必须按照规定程序行使各自的职权，有利于加强企业的经营管理，提高企业的效率。水管单位要彻底改变过去事企不分的状况，改变管理企业方式，充分尊重企业经营自主权。
第三，改革企业内部经营机制。改革企业内部经营机制，就是调整企业内部不适应生产力发展的生产关系，建立与市场经济相适应的激励和约束机制。要改革分配制度，建立形式多样、自主灵活的激励机制。要适当拉开收入差距，重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜。对高级管理人员，尤其是经营者，要将企业经营效益与经营者收入挂钩。要建立能上能下、能进能出、有效竞争的用人机制，全面推行聘用制。所有职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确单位和个人的义务和权利。单位可以自主用人，职工可以自主择业。要打破行业、区域界限，选贤任能，聘用能人经营企业。通过招聘优秀经营者使企业起死回生的例子很多。如河南省大胆选拔年轻的干部出任河南水利水电实业公司总经理，一举结束了该公司长期亏损的局面，1998年吸收其它一些公司组建了河南九龙水电集团有限公司，之后又收购了上市公司—北海招商股份有限公司的部分股权，成为该上市公司的控股公司，成功地实现了借壳上市，实现了资本的快速扩张。
五、明晰资产所有，搞活经营方式，政府扶持引导，是加强小型农村水利的经验总结
我专门讲小型农村水利工程管理，是因为小型农村水利具有特殊性。小型农村水利工程面广量大，遍及全国各地，长期以来都是通过群众投工投劳、政府适当补助的方式进行。在人民公社情况下，集体资产的出资人是明确的，在家庭联产承包制实行以后，集体所有的小型农村水利工程出资人缺位，在实际运营中却没有一个具体的机构来负责它的管理和维护。每年的冬春岁修，都是政府层层发动，用行政命令的方式来推动。农村税费改革、取消“两工”后，如何搞好农田水利，又给我们提出了新的课题。
最近，农水司的冯广志司长写了一篇《小型农村水利改革思路》，对于小型农村水利工程经营管理存在的问题、根源和解决的思路等进行了较为深刻的分析，这篇文章已经在《中国水利》上发表，请大家看一看。如何搞好小型农村水利工程管理，我主要讲三点意见。
1、明晰资产所有权。小型农村水利工程管理维修不到位，老化、损坏、丢失严重的关键原因，是名义上的“集体”没有一个行使职能的真正代表，用专业一点的术语说，就是真正的所有者缺位。要解决小型农村水利的发展问题，关键是使缺位的所有者到位。要按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，明晰所有权。对于农户自用的微型工程，实行“自建、自管、自用”。对于较多农户受益的特别是跨村跨乡的小型水利工程，可由用水户协会等各种形式的用水合作组织作为工程所有者。农民用水协会等用水合作组织，因为吸收农民参与小型农村水利工程的建设和管理，有利于发挥农民的积极性，机制灵活，能有效解决水费征收难的问题，应大力提倡。
这里要强调的是，对拍卖集体所有的水利设施所有权，要持慎重态度。要防止以很低的价钱卖给个人，造成农民投劳集资形成的集体资产流失。而且，卖给个人的工程损坏后，由谁负责更新改造，也没有解决。因此，简单的提倡卖，不一定是最好的办法。“拍卖”所有权只适用那些长期无人管，不能发挥应有效益的工程设施。
2、搞活经营方式。小型农村水利工程具体的经营管理方式可以根据工程类型、特点和当地经济社会环境灵活掌握。如可以由用水合作组织自己直接经营管理。这种管理方式下，工程的维护和服务工作，都由合作组织自己完成，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，责权利统一，群众积极性高，要大力加以提倡。也可以采用经营管理权承包、租赁、拍卖或聘用“能人”等方式来加强经营管理。
3、加强政府扶持引导。发展农村水利事业，既要注意调动农民的积极性，解决体制不顺的问题，也要加强经营管理，解决运行机制不活的问题，更要加强政府的扶持、引导，为改革创造良好的环境。在一定意义上说，搞好农村水利建设与管理，既是农民自己的责任，也是政府应当履行的职责。依靠农民通过用水合作组织兴办农村水利，政府的责任不是轻了，而是更重了。在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农村水利当作“包袱”甩掉，企图完全靠社会力量或市场机制兴办，当然也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽的做法。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要放手让群众自己办，政府不要包办代替，过分干预。能用市场机制解决的问题，一定要发挥市场机制的作用。
六、加强领导，完善法规，做好扶持服务，是加强水利工程经营管理的重要保证
加强水利工程经营管理是一项系统工程，需要各方面支持和配合，更离不开政府强有力的领导、协调和服务。这里我讲四点意见。
1、站在全局高度，加强对这场改革的领导。加强水利工程经营管理关键要在改革和完善管理体制上下功夫。前面讲了如何改革和完善管理体制的思路和措施，但各地情况千差万别，希望水利部门各级领导要高度重视，结合当地实际，按照社会主义市场经济的要求，把握发展规律，制订加强水利工程经营管理的方针政策，把加强水利工程经营管理这场改革领导好，推动水管单位改革的顺利进行。
2、完善法律法规，充分运用法律、经济手段加强水利工程经营管理。虽然过去已经制订了一些水利工程经营管理方面的法律法规，但总体来说，法律法规仍不完善，有些法律法规已不适应新情况，要加以修订。目前要重点完善水利工程安全、质量、经济方面的法律法规，尽快修订《水库大坝安全管理条例》、制订《水库降等使用与报废管理办法》等法律法规，依法加强安全管理。积极制订《《供水价格管理办法》、《水费征收管理办法》等，使水管单位能依法加强经营收费。还要根据公共财政改革的需要制订《公益性资产与非公益性资产界定办法》、编制《水利工程运行、养护修理岗位设置及定额标准》等，为实现事业经费足额到位做好基础工作。通过人大立法、提建议和视察等多种形式，对于加强水利工程经营管理作用是很大的。如广东省水利厅积极做工作，省人大代表就加强水利工程经营管理问题提了不少意见和建议，受到有关部门的高度重视，去年该省又颁布了《广东省水利工程管理条例》，《条例》的出台为依法管理水利工程，为水管单位加强经营收费提供了法律保障。
3、从水利工程建设管理各环节上重视管理。一是严把立项审查关，从源头上确保水利工程良性运行。水利工程的立项审查要改变只重视工程技术审查的现象，在今后的立项审查中，要加强对项目的经济问题，如投入机制、价格机制、运行机制、管理体制等的审查。没有经济和管理方案的项目不审批，经济和管理方案不符合要求的要坚决退回去。二是在项目建设过程中要跟踪管理方案和配套资金的落实情况，对于只想搞“钓鱼工程”，项目经济和管理方案不落实的，要制订处罚措施。三是在工程验收时除了工程技术验收外，还要包括经济与管理方案落实情况的检查验收。四是对已建工程要明确领导责任制，制订奖惩办法，对于管理好的要奖励，造成安全事故的要追究领导责任。
4、加大政府扶持力度，主动做好服务。要加大投入,逐步解决水利工程“先天不足”问题。要按照中央与地方的事权划分，加大对病险水库和灌区续建配套与改造的投资力度。国务院已决定，用3年时间完成第一批全国大中型重点病险水库的除险加固。各地也要多渠道筹措资金，加大除险加固的资金投入。在已建工程改造中，要把管理信息化纳入改造计划，提高现有水利工程的现代化水平。发展灌区要坚持“两改一提高”，即实施灌区续建配套改造，进行灌区管理体制改革，提高用水效率。加大财政支持力度，确保公益性水利工程经费支出。要加强与有关部门的沟通，解决职工养老保险等社会保障问题，为水管单位改革，分流人员创造条件等。总之，我们要努力想办法，加大对水管单位改革的扶持力度。
党的十五届六中全会将专门研究党的作风建设问题，我希望各级水利部门要切实转变工作作风。特别要增强为基层水利单位、基层水利职工服务的意识，加强调查研究，加强信息服务，加强技术指导。领导干部要在改变工作作风中起表率作用。水利是十分艰苦的行业，尤其是我们的基层水利工作者，一年365天，爬山涉水，风里来，雨里去，十分辛苦。各级领导干部要关心他们的生活，了解基层水利工作者的困难，要想办法帮他们切实解决困难。水利基层的困难不是太少，而是太多，我们对水利基层的困难关心的不是太多，而是太少。最近，部里建管司报送的关于王快水库的报告和经调司关于全国水利经营的报告，我看了以后心情非常沉重。我们基层的水利工作者，为水利事业作出了巨大的贡献，但自己的生活问题尚没有完全解决，我们作领导的要承担责任。我希望，这次座谈会后，各级领导要把加强水利工程经营管理，提高职工的生活水平作为一件大事来抓，争取在“十五”期间，水利部门的管理工作和水利职工的收入都能得到较大的提高。
努力把水利工程经营管理提高到新水平
汪 恕 诚
（2001年9月21日）
今天想利用这次座谈会的机会，专门谈谈水利工程经营管理问题。
新中国成立50多年来，全国建成了一大批水利工程，累计加固、新建堤防26万多公里，建成大中小型水库8万多座，水闸3万多座，有效灌溉面积达到8亿多亩，建成水电站5万多座，机井、塘坝均以百万计，形成5000亿元以上的固定资产，这些水利设施在保障经济社会发展方面起到了十分重要的作用。1998年大水以后，中央采取积极的财政政策，通过发行国债，大幅度增加水利投入，水利建设规模空前，成效显著。“十五”期间，水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，将会得到更大的发展。如何把水利工程建设好、管理好，建立科学、良性的管理、运行、维护、发展机制，使其能够长期发挥应有的效益，这是一项长期的重要任务。现在许多水利工程老化失修、工程不配套，水管单位生存和发展困难较多，水利工程经营管理薄弱成为水利工作中一个十分突出的问题。产生这些问题，既有体制原因，也有机制原因，既有先天不足，也有后天失调，我们要综合分析影响水利工程经营管理的各种因素，按照社会主义市场经济体制的要求，深化改革，大胆探索，努力建立符合我国国情的水利工程管理体制和运行机制。
下面，从六个方面来分析。
一、规划计划工作要为水利工程经营管理奠定良好基础
规划和前期工作是水利工程管理的重要基础。做好这项工作对于从源头上保证水利工程良性运行具有十分重要的意义。在长期的计划经济思想的影响下，水利工程的规划和前期工作习惯于单纯的工程技术要求，只考虑如何满足技术规范要求，如何保证安全，而对工程的经济问题，如管理机制、投入机制、价格机制、运行机制等缺乏认真的分析研究。项目的立项审查也只重视工程技术审查，对经济和管理体制问题关注不够。水规总院审查项目安排各个专业的人员参加，专业很齐全，但没有学经济专业的人员。报送国家计委的立项文件没有工程的管理方案。这种状况已到了非改不可的时候了，规划计划工作如何才能为水利工程的经营管理奠定良好基础呢？我认为应从以下几方面着手：
1、调整规划设计思路。调整规划设计思路，包括三个方面：一是规划和前期工作要从经济社会发展对水利的要求，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展的角度出发，充分发挥水利工程的综合效益，在宏观上把握好规划设计思想。二是根据市场经济时代特点，规划设计要有利于水利工程的经营管理，有利于经济效益的发挥。三是前期工作要在重视工程技术方案设计的同时，更加重视经济问题和管理方案的设计。
今年上半年温家宝副总理在检查东北抗旱时对调水工程提出了五点要求，其中特别强调：大的调水工程，要和水利建设投入机制、管理机制、运行机制、价格机制有机结合起来，上报工程项目要有两个方案，一个是建设方案，一个是管理方案，要建立合理的水价形成机制。在听取山东省委省政府工作汇报时又提出：解决水的问题，需要考虑两个结合。第一个结合，就是工程建设要同工程运行、经营管理、用水机制和价格机制相结合。第二个结合，就是供水、节水和治污相结合。温副总理的指示核心就是在规划和前期工作中就要重视管理问题，要为工程建成后的正常运行创造条件。这对我们做好规划和前期工作具有很强的指导意义，我们已将温副总理的五点批示转发给大家，希望认真学习领会，在实际工作中贯彻执行。
2、全面开展项目的经济分析和管理方案设计。项目的经济问题，从宏观上来说是研究项目的社会经济效益，即国民经济评价，在微观上讲是研究项目本身的经济可行性，研究项目资本金比例、资金筹措方案、股本结构和价格机制等问题，对纯公益性项目，重点要落实项目运行管理经费来源等问题。项目的管理方案，是根据经济研究的成果作出相应的制度安排。包括项目法人或业主的组建，法人治理结构，以及运行管理机制等问题。
今后项目设计除了技术设计外，还必须包括经济和管理方案的设计，在上报建设方案的同时，还要上报管理方案，有水、电等商品产出的，还要有价格方案。为了积极稳妥地推进这项工作，要对现行勘测设计规程规范进行修改补充和完善，重点增加工程管理和经济方面的内容。
例如，在南水北调工程的前期工作中，按照社会主义市场经济体制的要求和市场机制运作方式，加强了工程水价形成机制、资金筹措结构、节水治污和管理运行机制的研究。目前正在制订包括南水北调工程水价分析研究、南水北调工程建设与管理体制研究等在内的12项专项规划，作为南水北调工程规划总报告的一个重要组成部分。南水北调工程要按照市场经济体制要求，成立调水公司。在资本金的筹集上，中央和地方按一定比例共同出资，各地的出资将根据需要水量多少确定。地方资本金来源可以从调整城市水价取得。在分析水价时考虑了还本付息，成本中考虑了固定资产折旧和运行管理费等各种费用。这样工程建成后就可以做到经济上的良性运行。现在南水北调经营管理体制的研究，已经对各地的调水工程建设产生了积极影响。我深信，只要坚持实践和探索，我国的水利建设很可能会走出一条新路。
又例如，在枢纽工程设计方面，水利部最近报送国家计委的几个枢纽项目，如嫩江尼尔基、澧水皂市、右江百色等水利枢纽工程，基本上按照市场经济的要求进行立项审核工作。主要做法是：根据经济社会发展需求和工程投资与效益关系等，确定水库工程规模，通过研究工程建成后的水价、电价，分析工程供水和发电等经济效益，测算需要的贷款规模和资本金大小，落实建设资金构成，确定工程经营管理体制，使工程的规模、投资和效益关系相协调，为工程建成后能够按照设计良性运行打好基础。四川都江堰等大型灌区配套及节水技术改造工程，按照市场经济要求和规律进行了立项审核。堤防等其他工程设计，从工程管理运行角度考虑，重点是在设计中明确工程的管理单位和管理资金来源渠道。
最近我们也面临着小浪底建成后的运行管理问题。小浪底水利枢纽是一座以防洪（防凌）、减淤为主，兼顾供水、发电的多目标开发综合利用的水利工程，是以社会效益为主的公益性项目。从目前情况看，概算总投资347亿元，债务近120亿元，经营收入不足以偿还银行贷款。如果不采取措施，该项目又会形成不良资产。
3、树立为业主服务的观念，推进设计改革。设计工作如何为水利工程的经营管理服务呢？对设计院来说，改革首先要转变思路，在为政府负责的同时，还要树立为业主服务的观念。设计院要通过对业主服务，体现对国家负责。我们的设计院是计划经济下的产物，长期以来，设计任务是计划安排的，设计费用是由上级拨付的，所以，设计工作更多地表现为对上级负责。这种体制就使设计往往更多地强调工程安全，而较少地考虑工程的经济效益。而在市场经济国家，没有我们这样的设计院，他们叫咨询公司，公司是为业主服务的，根据客户的要求，提供技术设计、经济分析、项目融资、运行机制等项目全过程的咨询服务，从而使项目在技术上可行，在经济上有可靠的投资回报，通过优质服务赢得市场。而工程的安全性是通过执行国家的法律法规，遵循规程规范来得到保证的。
随着改革的进一步深入，设计院“事改企”，直接为业主服务，前期经费由业主提供，设计进入市场，是必然趋势。把服务对象转为业主，不仅仅是一个观念的转变，而是因为业主作为工程的投资方，它既要考虑工程的安全，也要考虑工程的经济效益，计算工程的投资回报，必然会对设计中工程的经济问题、管理问题给予更多的关注。业主出资，与设计院订立合同，他们之间是一种契约关系，这时设计院就必须为业主服务了。为提高设计水平和效率，业主可以通过招投标方式，选择最合适的设计单位承担设计任务，可以实行设计监理制，委托监理人员对勘测设计全过程进行监理。目前，广西白色水利枢纽工程实行了设计监理制，业主通过招标方式选择设计监理单位。
二、工程建设要为水利工程经营管理创造良好条件
搞好在建工程，不留隐患，不留尾巴，就可以为工程建成后的经营管理创造有利条件。在水利工程建设中实行业主责任制、建设监理制、招标承包制，有利于保证工程建设的质量、工期和投资控制。因此，在建工程推行“三制”是水利工程建成后能否良性运行的重要体制保证。
在“三制”中，首要的是业主责任制。业主责任制是指在投资来源多元化以后，各投资方组建一个公司(股份有限公司、有限责任公司)即业主，由它来负责完成筹集资金、组织建设、生产运营和偿还贷款等全过程的工作，从而建立起一种各类投资主体自求发展、自觉协调、自我约束、讲求效益的微观运行机制。业主责任制的特点是贷还结合、建管结合。因为工程建成后业主就是管理单位，要用工程的经营收益来归还贷款，有经营管理的任务，因而在建设过程中能更好地处理工程进度、质量、造价等关系，充分考虑到工程安全的要求，从更宏观的角度来重视工程建设的质量和效益，提高建设水平。推行业主责任制，并不是要由业主自己从事具体的建设和管理工作，而要实行“小管理，大承包”，用市场经济的办法，优化资源配置，动员社会的力量来进行水利建设。在推行业主责任制的同时，要同步推行建设监理制和招标承包制，形成一个完整的建设管理体系，保证工程项目的顺利实施。
目前，水利工程建设中还存在一些问题，这两年在中央电视台就曝光了好几次，部重点项目稽查办也查出不少问题。这些有问题的工程主要是“三制”推行不好，业主组建、招投标、监理等都不规范，特别是业主责任不到位，业主没有充分的经营自主权。同时规避招标的现象仍然存在，邀请招标比例过大，监理单位普遍依附于主管单位，监理的监督作用未充分发挥，等等。
今后，要进一步加强建设管理的工作力度，严格执行“三制”，为水利工程经营管理创造良好条件。一是严格实行业主责任制，明确是业主对项目建设全过程负责，落实业主在项目建设管理中的权力、义务和责任，确保业主责任真正到位。二是规范水利工程建设项目招标投标活动，凡达到国家规定规模标准的工程项目施工、重要设备和主要材料采购，必须依法招标，提高公开招标比例，严格控制邀请招标，招标设计及标底编制要合理等。三是加强建设监理，强化监理责任。加强对监理单位和监理人员的资格管理，坚持持证上岗和违章违法的处罚、清退制度。四是要提高科学技术水平，实现建设管理现代化。
三、界定经营管理性质，明确经营管理责任，是搞好水利工程经营管理的前提
前不久新华社国内动态清样刊登了“河北王快水库存在诸多安全隐患”一文。这个水库属于河北省保定市，是一座以防洪为主兼顾灌溉、发电的大一型水库。水库管理处职工450人，属差额拨款单位，经营收入主要是水费（电站装机2.15万千瓦，属电力系统），财政拨款只够离退休人员工资以及现有职工工资的三分之一，水库运行维护费没有稳定的来源，水费收入连发工资都不够。部分设施老化失修，工程管理比较混乱。王快水库的问题在全国很有代表性。长期以来，水利工程建成后如何保证良性运行问题，始终没有很好研究解决。
水管单位现在问题很多，突出表现在经费不足，管理薄弱。我这里有几个统计数字，很说明问题。一个是全国5000多个国有水库、水闸、河道管理单位，有拨款的水管单位只有三分之一，在纯公益性的1304个水管单位中没有拨款的达到40%。二是目前农业供水价格一般只能达到成本的三分之一，水费收缴率只有一半左右。三是1999年全国国有水库、水闸、河道工程管理单位人数达41.68万人，是成立时批准的编制12.4万人的3.36倍。
水管单位的问题引起了国务院领导同志的高度关注。前几天新华社国内动态清样又刊载“数千亿元的水利工程管理艰难亟待改革”的文章，李岚清同志批示：请国务院体改办会同有关部门提出改革方案。现在，体改办领导同志已经和我部取得联系，要作为专题进行研究，提出解决意见。9月9日温家宝副总理在国务院办公厅《专报信息》“病险水库除险加固工作情况及建议”上又明确批示：“恕诚同志：在抓紧病险水库除险加固工作的同时，要着手研究水库管理体制和运行机制的改革问题，特别要加快水价改革，提高供水效益和提取工程折旧及大修费用的能力。要精简机构和人员,减少费用开支，完善规章制度，建立严格的责任制和奖惩办法，加强和改善对水库的管理。”最近，部建设与管理司将发表一篇文章，对水利工程管理单位体制改革问题进行探讨，大家可以很好读一下。
我认为水管单位根本的问题是经营性质不清楚，经营责任不明确。因此，要加强水利工程经营管理，前提是要对水管单位进行分类，界定经营性质，明确经营责任，也就是对公益性工程和经营性工程要实行不同的管理体制，相应的经费来源也不同。公益性工程要明确定为事业单位，其编制内人员和管理维护经费要纳入公共财政预算，编制外人员由开展多种经营的收入解决。经营性工程则明确其企业的性质，按照市场的规则进行运营管理。
大多数水管单位是综合性的，既承担一部分公益性任务，也有一部分经营收入。对于这样的水管单位，要做好四件事：
1、定员定编。按照精简高效的原则，确定水利工程管理单位机构设置和人员编制，编制内的人员和运行管理经费由经营收费和财政事业费支付。要根据定员定编和经营收费情况，明确财政事业费补助数额。
2、确定经营收费价格，保证经营性收费足额收取。经营收费，如电费、水费等，必须按国家政策规定的标准到位。国家已明确水费属于经营性收费，不是行政事业性收费，要按照补偿成本、合理受益、公平负担的原则，合理制订和调整水利工程供水价格。所谓补偿成本应该包括工程折旧、大修理费用、日常运行维护费等费用，有贷款的还要包括财务费用。我们要按照这个精神，积极工作，加快水价改革步伐。对工业和城市供水的水价要按照补偿成本，合理盈利的原则进行调整。对农业供水价格可以对定额外供水较大幅度提价。我们要把水价调整对水资源配置的重要作用向地方政府和有关部门讲清楚。今后要明确因价格不到位而造成的亏损由财政补贴。
3、财政事业费要按规定足额支付。我们自己要算清帐，如在定员定编基础上，人员机构经费以及工程运行维护耗费如何确定，公益性和经营性资产如何界定等，否则，争取财政拨款就没有说服力。这里有定额标准制定等问题，我们要加强有关的基础工作。如因财政原因造成已建工程不能正常发挥效益的，原则上不开工建设新项目。
4、积极开展多种经营，增加职工收入，稳定队伍，搞好企业。这一点我在后面讲。
四、加强财务管理、开展多种经营是水管单位加强经营管理的两个轮子，要下大功夫抓紧抓好
（一）财务管理是经营管理的核心
要作好经济上的开源、节流两篇文章。对于公益性水管单位主要是在保证事业经费足额支付的基础上，通过加强内部管理，降低工程运行管理成本。要建立符合水管单位性质和工作特点的管理制度以及与之相配套的财务核算制度，按照工程维修养护定额标准，核算经费和人员，加强成本控制。积极推行管养分离是加强水管单位内部管理的重要措施。管养分离，即工程管理和维修养护职能分离，维修养护职能和人员从管理机构中分离出来，组建内部的维修养护公司，工程管理机构通过与维修养护公司签定合同，实行合同管理。管养分离有助于建立精简高效的管理机构，提高工程养护管理水平，降低运行成本。目前黄委、上海、新疆生产建设兵团等正在积极进行管养分离的改革，取得了一些有益的经验，各地应积极探索，大力推进。
对于综合性水管单位，在加强管理、降低运行管理成本的同时，还要大力加强经营收费，盘活存量，扩大财源。
首先要加强经营收费。经营收费价格到位后，要强化收费管理，提高水费实收率。近年来，许多水管单位对水费计收方式进行大胆的改革和探索，收到了良好的效果。这里举几个例子，希望大家不断总结经验，加强这项工作。
内蒙古河套灌区是全国特大型灌区之一，为收好农业水费，该灌区管理局积极进行水费收缴体制改革。一是改革计收方式，划小收费单元，避开乡、镇等中间环节，明确用水缴费的责任主体，推动成立农民用水者协会；二是实行供水收费一体化，用水和交费挂钩，采取“优费优水，先费后水，按费排队，以费定量，供够关口”的具体措施；三是采取按“亩次计费”的办法，合理核定农户的最终水费负担，农民按“亩次计费标准”对斗渠口计量的水费进行分摊；四是制定严格的水费计收奖罚办法。近几年水费收取率一直为100%。
山西省夹马口扬水工程管理局利用市场机制，对发生水经营行为的各个实体，层层建立买卖关系，实行合同制供水。用水户预购水票，一张水票就是一份供用水合同。在全灌区实行一种水票，用水农户不再负担供水票以外的收费及排工，任何人不得随意改变其收费标准。同时在管理局建立管理信息系统，为灌区3万多农户建立起用水费用帐，提高了水费计收透明度，有效地遏制了水费收取中存在的“加价加码”现象，减轻了农民实际负担。1997年到2000年水费实收率持续100%。
湖南浏阳的一些灌区努力提高供水服务质量，在抗旱紧张时，灌区干部职工日夜坚守渠道，确保送水到田头，服务到心头，保证了灌区全面受益，群众对此十分满意，纷纷自觉主动交纳水费，支持灌区收缴水费。
其次，要盘活存量。盘活存量通俗的说就是想办法使现有资产产生经济效益。盘活存量有很多形式，一种形式是资产变现，即将实物形态的资产变为货币形态的资产，如出售土地获得“级差地租”,还有一种是用现有资产与其他投资者组建股份制公司，把资产变为股权。目前我们水管单位经营性资产大多规模较小，经营分散，通过资产变股权，组建股份制公司，扩大了经营规模，实现规模效益，创造一定条件后还可以上市，在资本市场上募集资金。实力壮大后可以通过兼并、收购其它企业，实现资本的快速扩张。
水利系统已有四川乐山电力股份有限公司、新疆汇通（集团）股份有限公司等11家企业（还有重庆三峡水利、四川明星水电、岷江水电、浙江钱江水利、福建闽东电力、广西桂东电力、重庆乌江电力、河南九龙水电，上海原水股份）相继成为上市公司，从资本市场上募集了大量的资金，也为水利系统开展资本运营积累了一些经验。部直属一些事业单位和其它地方的一些水利企事业单位也正在抓紧组建资产运营公司，也在向这方面努力。
（二）大力开展多种经营
应该说，水管单位多种经营搞得还是不错的，据统计，1999年全国国有水管单位收入总计118亿元，其中多种经营纯收入20亿元，多种经营纯收入占总收入的17％。但目前多种经营发展不平衡，全行业职工整体收入偏低，经济状况较差。水管单位推进改革，安置大量的富余人员，要弥补事业经费不足，要提高职工收入，都需要大力开展多种经营。开展多种经营主要把握以下三个方面。
第一，分析市场需求，注重发挥自身优势。一定要根据市场的需求和自身的能力确定本单位多种经营的方向。根据市场需求就是要对国际国内市场状况、行业市场状况、产品市场状况作出分析，从而对产品或服务的市场需求作出预测，选择市场空间大的行业和产品。自身能力包括财力、技术专长、人员结构、不动产等各种条件。根据自身能力就是不要做那些自己力量承担不了的事情。目前大部分水管单位实力不强，资金不多，人才结构不合理，开展多种经营更要依托行业和自身的优势。我们有什么？有水，有土地，有水利技术人才，这是我们的优势。我认为，要充分发挥这些优势，重点发展供水、水电、水利旅游、水产养殖、农林畜产业、建筑施工等方面的业务。这些领域风险较小、投资不多，能较多地安置人员，市场前景也看好。另外，这几年国家对水利投入大幅度增加，有资质条件的单位可以在水利建设市场大显身手，发展壮大自己。
有的水管单位围绕自身优势开展多种经营，取得了较好的效果。如湖北省漳河工程管理局，充分利用水能优势，在漳河上兴建了7处小水电，总装机9630千瓦，年发电量4500万千瓦时，年发电收入达1500万元；利用漳河水库的水域资源的优势，发展水产养殖，大大增加了该局的收入；利用水库各具特色的人文景观和自然景观，发展水利旅游业，成为省级风景名胜区，水利旅游成了新的收入来源；利用土地资源，发展花卉苗木种植；利用技术人才优势，紧紧抓住国家加大水利投入的机遇，积极抢占水利建筑市场，2000年收入达2800多万元。多种经营安置了700多人，有力地促进了漳河工程管理局的改革和发展。
第二，在企业制度创新上下功夫。首先，要明晰产权，以水管单位作为多种经营企业的出资人，还可以吸纳社会资本，实现股权多元化。实践证明，产权多元化，股权分散化有利于增强企业活力。股份合作制把劳动合作和资本合作有机结合，既符合现代企业制度的改革方向，又符合中小企业的实际，近几年来显出了极强的生命力，水利多种经营企业也可以采取这种形式。其次，完善企业法人治理结构。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，“公司法人治理结构是公司制的核心”。法人治理结构又称公司治理结构，是指公司制企业中股东大会、董事会和经理层、监事会之间划分权力、责任、利益，以形成一种相互制衡、相互依赖的组织制度安排。这种既有分工，又有制约的新型的治理结构，在体制和机制上促使他们必须按照规定程序行使各自的职权，有利于加强企业的经营管理，提高企业的效率。水管单位要彻底改变过去事企不分的状况，改变管理企业方式，充分尊重企业经营自主权。
第三，改革企业内部经营机制。改革企业内部经营机制，就是调整企业内部不适应生产力发展的生产关系，建立与市场经济相适应的激励和约束机制。要改革分配制度，建立形式多样、自主灵活的激励机制。要适当拉开收入差距，重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜。对高级管理人员，尤其是经营者，要将企业经营效益与经营者收入挂钩。要建立能上能下、能进能出、有效竞争的用人机制，全面推行聘用制。所有职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，明确单位和个人的义务和权利。单位可以自主用人，职工可以自主择业。要打破行业、区域界限，选贤任能，聘用能人经营企业。通过招聘优秀经营者使企业起死回生的例子很多。如河南省大胆选拔年轻的干部出任河南水利水电实业公司总经理，一举结束了该公司长期亏损的局面，1998年吸收其它一些公司组建了河南九龙水电集团有限公司，之后又收购了上市公司—北海招商股份有限公司的部分股权，成为该上市公司的控股公司，成功地实现了借壳上市，实现了资本的快速扩张。
五、明晰资产所有，搞活经营方式，政府扶持引导，是加强小型农村水利的经验总结
我专门讲小型农村水利工程管理，是因为小型农村水利具有特殊性。小型农村水利工程面广量大，遍及全国各地，长期以来都是通过群众投工投劳、政府适当补助的方式进行。在人民公社情况下，集体资产的出资人是明确的，在家庭联产承包制实行以后，集体所有的小型农村水利工程出资人缺位，在实际运营中却没有一个具体的机构来负责它的管理和维护。每年的冬春岁修，都是政府层层发动，用行政命令的方式来推动。农村税费改革、取消“两工”后，如何搞好农田水利，又给我们提出了新的课题。
最近，农水司的冯广志司长写了一篇《小型农村水利改革思路》，对于小型农村水利工程经营管理存在的问题、根源和解决的思路等进行了较为深刻的分析，这篇文章已经在《中国水利》上发表，请大家看一看。如何搞好小型农村水利工程管理，我主要讲三点意见。
1、明晰资产所有权。小型农村水利工程管理维修不到位，老化、损坏、丢失严重的关键原因，是名义上的“集体”没有一个行使职能的真正代表，用专业一点的术语说，就是真正的所有者缺位。要解决小型农村水利的发展问题，关键是使缺位的所有者到位。要按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，明晰所有权。对于农户自用的微型工程，实行“自建、自管、自用”。对于较多农户受益的特别是跨村跨乡的小型水利工程，可由用水户协会等各种形式的用水合作组织作为工程所有者。农民用水协会等用水合作组织，因为吸收农民参与小型农村水利工程的建设和管理，有利于发挥农民的积极性，机制灵活，能有效解决水费征收难的问题，应大力提倡。
这里要强调的是，对拍卖集体所有的水利设施所有权，要持慎重态度。要防止以很低的价钱卖给个人，造成农民投劳集资形成的集体资产流失。而且，卖给个人的工程损坏后，由谁负责更新改造，也没有解决。因此，简单的提倡卖，不一定是最好的办法。“拍卖”所有权只适用那些长期无人管，不能发挥应有效益的工程设施。
2、搞活经营方式。小型农村水利工程具体的经营管理方式可以根据工程类型、特点和当地经济社会环境灵活掌握。如可以由用水合作组织自己直接经营管理。这种管理方式下，工程的维护和服务工作，都由合作组织自己完成，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，责权利统一，群众积极性高，要大力加以提倡。也可以采用经营管理权承包、租赁、拍卖或聘用“能人”等方式来加强经营管理。
3、加强政府扶持引导。发展农村水利事业，既要注意调动农民的积极性，解决体制不顺的问题，也要加强经营管理，解决运行机制不活的问题，更要加强政府的扶持、引导，为改革创造良好的环境。在一定意义上说，搞好农村水利建设与管理，既是农民自己的责任，也是政府应当履行的职责。依靠农民通过用水合作组织兴办农村水利，政府的责任不是轻了，而是更重了。在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农村水利当作“包袱”甩掉，企图完全靠社会力量或市场机制兴办，当然也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽的做法。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要放手让群众自己办，政府不要包办代替，过分干预。能用市场机制解决的问题，一定要发挥市场机制的作用。
六、加强领导，完善法规，做好扶持服务，是加强水利工程经营管理的重要保证
加强水利工程经营管理是一项系统工程，需要各方面支持和配合，更离不开政府强有力的领导、协调和服务。这里我讲四点意见。
1、站在全局高度，加强对这场改革的领导。加强水利工程经营管理关键要在改革和完善管理体制上下功夫。前面讲了如何改革和完善管理体制的思路和措施，但各地情况千差万别，希望水利部门各级领导要高度重视，结合当地实际，按照社会主义市场经济的要求，把握发展规律，制订加强水利工程经营管理的方针政策，把加强水利工程经营管理这场改革领导好，推动水管单位改革的顺利进行。
2、完善法律法规，充分运用法律、经济手段加强水利工程经营管理。虽然过去已经制订了一些水利工程经营管理方面的法律法规，但总体来说，法律法规仍不完善，有些法律法规已不适应新情况，要加以修订。目前要重点完善水利工程安全、质量、经济方面的法律法规，尽快修订《水库大坝安全管理条例》、制订《水库降等使用与报废管理办法》等法律法规，依法加强安全管理。积极制订《《供水价格管理办法》、《水费征收管理办法》等，使水管单位能依法加强经营收费。还要根据公共财政改革的需要制订《公益性资产与非公益性资产界定办法》、编制《水利工程运行、养护修理岗位设置及定额标准》等，为实现事业经费足额到位做好基础工作。通过人大立法、提建议和视察等多种形式，对于加强水利工程经营管理作用是很大的。如广东省水利厅积极做工作，省人大代表就加强水利工程经营管理问题提了不少意见和建议，受到有关部门的高度重视，去年该省又颁布了《广东省水利工程管理条例》，《条例》的出台为依法管理水利工程，为水管单位加强经营收费提供了法律保障。
3、从水利工程建设管理各环节上重视管理。一是严把立项审查关，从源头上确保水利工程良性运行。水利工程的立项审查要改变只重视工程技术审查的现象，在今后的立项审查中，要加强对项目的经济问题，如投入机制、价格机制、运行机制、管理体制等的审查。没有经济和管理方案的项目不审批，经济和管理方案不符合要求的要坚决退回去。二是在项目建设过程中要跟踪管理方案和配套资金的落实情况，对于只想搞“钓鱼工程”，项目经济和管理方案不落实的，要制订处罚措施。三是在工程验收时除了工程技术验收外，还要包括经济与管理方案落实情况的检查验收。四是对已建工程要明确领导责任制，制订奖惩办法，对于管理好的要奖励，造成安全事故的要追究领导责任。
4、加大政府扶持力度，主动做好服务。要加大投入,逐步解决水利工程“先天不足”问题。要按照中央与地方的事权划分，加大对病险水库和灌区续建配套与改造的投资力度。国务院已决定，用3年时间完成第一批全国大中型重点病险水库的除险加固。各地也要多渠道筹措资金，加大除险加固的资金投入。在已建工程改造中，要把管理信息化纳入改造计划，提高现有水利工程的现代化水平。发展灌区要坚持“两改一提高”，即实施灌区续建配套改造，进行灌区管理体制改革，提高用水效率。加大财政支持力度，确保公益性水利工程经费支出。要加强与有关部门的沟通，解决职工养老保险等社会保障问题，为水管单位改革，分流人员创造条件等。总之，我们要努力想办法，加大对水管单位改革的扶持力度。
党的十五届六中全会将专门研究党的作风建设问题，我希望各级水利部门要切实转变工作作风。特别要增强为基层水利单位、基层水利职工服务的意识，加强调查研究，加强信息服务，加强技术指导。领导干部要在改变工作作风中起表率作用。水利是十分艰苦的行业，尤其是我们的基层水利工作者，一年365天，爬山涉水，风里来，雨里去，十分辛苦。各级领导干部要关心他们的生活，了解基层水利工作者的困难，要想办法帮他们切实解决困难。水利基层的困难不是太少，而是太多，我们对水利基层的困难关心的不是太多，而是太少。最近，部里建管司报送的关于王快水库的报告和经调司关于全国水利经营的报告，我看了以后心情非常沉重。我们基层的水利工作者，为水利事业作出了巨大的贡献，但自己的生活问题尚没有完全解决，我们作领导的要承担责任。我希望，这次座谈会后，各级领导要把加强水利工程经营管理，提高职工的生活水平作为一件大事来抓，争取在“十五”期间，水利部门的管理工作和水利职工的收入都能得到较大的提高。
